El rol de los impuestos y el desafío de una reforma tributaria

Claudio Agostini

Claudio Agostini

El sistema tributario tiene por objetivo principal recaudar los recursos necesarios para financiar la provisión de bienes y servicios públicos por parte del Estado, distorsionando lo menos posible la asignación de los recursos.

Adicionalmente, los impuestos pueden cumplir dos objetivos. El primero es mejorar la eficiencia económica a través de impuestos a las externalidades negativas, como la contaminación y la congestión por ejemplo. Por ello es que el impuesto a los combustibles es un impuesto deseable, que debiera existir siempre, incluso aunque no se necesite recaudación tributaria, y eliminarlo sería un error. El segundo es redistribuir el ingreso a través de impuestos progresivos al ingreso, lo que requiere tasas de impuestos marginales más altas para quienes tienen ingresos mayores. Es aquí donde surge el dilema tributario principal. Los impuestos pueden ser un instrumento muy potente para redistribuir y mejorar la distribución del ingreso. Sin embargo, tasas de impuestos muy altas pueden también tener efectos negativos importantes al desicentivar la inversión y el trabajo.

Nos enfrentamos entonces ante una difícil decisión entre eficiencia y equidad. Este dilema es el que se cita recurrentemente cada vez que se plantea una posible alza de impuestos y se utilizan argumentos de eficiencia para oponerse. Lo paradójico, y ésta es la otra parte de la historia no contada, es que la exenciones tributarias tienen efectos negativos de eficiencia aún mayores, pero nadie se opone a ellas sino que estamos frente a muchos grupos de interés que las fomentan y gobiernos y parlamantarios que felices las aprueban.

La evidencia empírica muestra sostenidamente que los efectos negativos de los impuestos en la inversión y en el empleo son de magnitud mucho menor que los efectos negativos y las distorsiones en la eficiencia económica que generan las exenciones tributarias y los regímenes tributarios especiales, los cuales además afectan negativamente la equidad y aumentan el costo de administrar el sistema tributario.

Esto nos abre la puerta a una reforma tributaria que no se enfrenta al dilema entre eficiciencia y equidad, sino que permite avanzar en ambos sentidos simultáneamente. El sistema tributario chileno está lleno de exenciones y tratamientos especiales que no tienen ningún sentido y son sólo el resultado de presiones. Hay por ejemplo exenciones tributarias por razones geográficas para las regiones extremas, las cuales se han ido extendiendo en el tiempo a partes de la II y X regiones; hay regímenes especiales para la supuesta pequeña minería, pequeña agricultura y pequeños transportistas, ninguno de los cuales tiene ingresos muy pequeños ni se encuentran precisamente en la parte de más abajo de la distribución del ingreso; hay exenciones tributarias para las constructoras. Eliminar todas estas exenciones y regímenes especiales es una reforma tributaria que mejoraría fuertemente la eficiencia económica y además restablecería la equidad tributaria horizontal. Por supuesto que se recaudaría más también.

Si queremos más recaudación para financiar gastos adicionales del Estado, esto es una buena forma de hacerlo y si no queremos más recaudación se pueden entonces bajar las tasas de algunos impuestos como el IVA, lo cual mejoraría aún más la eficiencia y la equidad. La dificultad para avanzar en una reforma tributaria de este tipo, que elimina exenciones y beneficios tributarios, es fundamentalmente política y no económica. Requiere enfrentar a grupos de interés poderosos que no quieren perder sus privilegios y empezaran a pagar los impuestos que les corresponden en vez de pagar menos que otros que ganan lo mismo tal como ocurre hoy día.

Ese es el desafío que yo creo que tenemos por delante y lamentablemente el sistema político no parece estar pasando por su mejor momento como para emprender exitosamente una tarea de esta envergadura, pero tal vez por lo mismo es su oportunidad para hacerlo.